De landelijke stikstof-, klimaat- en waterkwaliteitsdoelen voor de landbouw zijn duidelijk, maar hoe zorg je er nu voor dat individuele boeren kunnen sturen op deze duurzame toekomst en de overheid hen daaraan kan houden?
Daarvoor moeten we landelijke doelen vertalen naar concrete doelen per bedrijf. Daarbij zijn kritische prestatie-indicatoren nodig die helpen om de effectiviteit van ingrepen van boeren te monitoren en om te kunnen belonen en afrekenen. Dat betogen vier Wageningse wetenschappers in het essay ‘Gebieds- en bedrijfsgerichte handelingsperspectieven voor een duurzame landbouw’.
De doelen voor de landbouw zijn: de ammoniakemissies halveren in 2030 of 2035, de broeikasgasemissies halveren in 2050 en de nitraatconcentratie van het grondwater moet onder de 50 milligram nitraat per liter. Het zijn ambitieuze doelen, maar ze zijn ook haalbaar. Maar dan moeten we ze wel op een eerlijke en heldere manier vertalen naar doelen voor elk bedrijf. Boeren kunnen daar dan op sturen en zo nodig de tering naar de nering zetten: soms zal het stoppen betekenen, en vaker is het mogelijk de doelen te behalen met flinke aanpassing van de bedrijfsvoering en het management. Daar hoort een financieel en juridisch kader bij dat perspectief biedt.
Hoe vertalen we de landelijke doelen naar concrete doelen per landbouwbedrijf en per provincie?
Hoewel er al veel bekend is over de opgaven en de inzet van maatregelen, is dit nog niet vertaald in concrete doelen per bedrijf. Die doelen moeten helder, transparant en eerlijk zijn. Zo helpt het niet om tegen alle boeren te zeggen: halveer de emissie van ammoniak. De uitstoot per bedrijf varieert namelijk sterk en op die manier scheer je boeren onterecht over één kam. Daarbij is het ook helder dat niet alle problemen in elke provincie even zwaar wegen. Elke provincie kent eigen accenten en prioriteiten. Die hangen grofweg samen met de natuurlijke omstandigheden (grondsoort, hydrologie en nabijheid van natuurgebieden) en het type bedrijven, gewassen en dieraantallen.
Ons voorstel is om de landelijke doelen te vertalen naar toelaatbare emissies per bedrijf, uitgedrukt per hectare voor grondgebonden bedrijven en per dier voor niet-grondgebonden bedrijven. Zit je erboven, dan moet je minderen. Zit je erop en er onder, dan zit je goed. Als kritische prestatie-indicatoren (KPI’s) stellen wij voor om een toelaatbare ammoniakuitstoot, stikstofoverschot in de bodem en broeikasgasemissies per bedrijf vast te stellen.
- Om de ammoniakuitstoot te halveren, kennen we de gewenste landelijke reductie toe aan het aanwezige areaal grasland, maisland en bouwland dan wel het aantal dieren. Per hectare mag een veehouderijbedrijf dan 20 tot 25 kg ammoniak uitstoten. De toelaatbare uitstoot per dier varieert tussen 0,05 en 0,50 kg ammoniak per dier, afhankelijk of het een kip, varken of vleeskalf is. Omdat ammoniak op korte afstand neerslaat, zijn daarnaast extra maatregelen nodig in een straal van 500 á 1000 m rondom gevoelige natuurgebieden.
- Om de nitraatuitspoeling te verlagen, berekenen we een toelaatbaar stikstofbodemoverschot als bron van de uitspoeling. Hierbij houden we rekening met landgebruik, grondsoort en grondwaterstand. Het toelaatbare overschot varieert dan tussen 50 en 125 kg stikstof per hectare.
- Om de emissie van broeikasgassen te halveren, berekenen we net als bij ammoniak een maximale toelaatbare emissie per bedrijf. Per hectare grasland mag er bijvoorbeeld 9 kg lachgas en 150 kg methaan uitgestoten worden. Per dier varieert de toelaatbare emissie van 3 tot 12 kg methaan voor varkens en vleeskalveren.
Naast deze drie opgaven zijn er ook concrete doelen voor bodemdaling in het veengebied, de kwaliteit van het oppervlaktewater, de biodiversiteit en de bodemkwaliteit. Bodemdaling kan worden aangepakt door per gebied een gewenst slootpeil te definiëren en deze te implementeren binnen bestaande peilbesluiten. Om de waterkwaliteit van het oppervlaktewater te verbeteren is aanpassing van de fosfaatgebruiksnormen nodig, aangevuld met maatregelen om de ecologie van sloten te verbeteren. Hiervoor, alsook voor verbetering van de biodiversiteit en de bodemkwaliteit, kan gebruik worden gemaakt van bestaande adviesinstrumenten die toepasbaar zijn op bedrijfsniveau, zoals de Biodiversiteitsmonitor, het BedrijfsBodem WaterPlan en de Open Bodemindex.
Op basis van bovenstaande doelen per bedrijf is eenvoudig te berekenen wat de provinciale doelen zijn. Dit kan door de toelaatbare emissies en bodemoverschot te vermenigvuldigen met het areaal landbouw en het aantal dieren per provincie. De hier uitgewerkte methodiek zorgt gegarandeerd voor de noodzakelijke reductie, maar kan nog verder gedifferentieerd worden. Het stoppen van de grootste piekbelasters, in combinatie met gebiedsgericht maatwerk in een straal van 500 meter rond natuurgebieden, kan bijvoorbeeld leiden tot een hogere generieke emissienorm.
Met welke maatregelen kunnen de boeren de doelen halen?
Doelen kunnen met een combinatie van maatregelen worden gerealiseerd. Via relatief eenvoudige aanpassingen in het management van gewassen en dieren (Goede Landbouw Praktijk), via forse systeemaanpassingen op het bedrijf die vaak meerdere jaren vragen ter realisatie of terugverdienen (bijv. omschakelen naar biologische landbouw of emissiearme stallen) en via het verplaatsen of beëindigen van bedrijven op gebiedsniveau.
Vanwege hun hoge bijdrage aan de ammoniakdepositie zullen veel veehouderijbedrijven in een straal van 500m rondom natuurgebieden moeten worden verplaatst of uitgekocht om aan de stikstofdoelen te kunnen voldoen. Maar buiten deze kwetsbare gebieden kunnen veel veehouders de stikstofdoelen halen met hoofdzakelijk managementmaatregelen op de boerderij, zoals het gebruik van eiwitarm diervoer, een bemesting conform het bemestingsadvies en een betere mesttoediening op het land. Ook dragen systeeminnovaties bij, zoals het bouwen van een emissiearme stal.
Een uitgekiende bemestingsstrategie is ook nodig om de nitraatuitspoeling omlaag te brengen. Hierbij helpt goed bodembeheer, maar vooral op de droge zandgronden in zuid en oost Nederland zijn extra maatregelen nodig, zoals extensiveren van het bouwplan en lagere gebruiksnormen. Daarbij is het essentieel dat het gebruik van dierlijke mest wordt afgestemd op de gewasbehoefte.
Om de klimaatopgave te halen, moeten veehouders de methaanuitstoot verlagen met ander voer, methaanremmers en mestverwerking en zowel veehouders als akkerbouwers moeten via management de lachgasemissie verminderen. Veehouders in veenweidegebied zullen vrijwel zeker moeten extensiveren om aan de klimaatdoelen te kunnen voldoen, doordat het waterpeil in veel veenweidegebieden omhoog zal gaan. Daarnaast kan gebruik van onderwaterdrains de daling van veengronden verminderen. Een integraal pakket van maatregelen is nodig voor zowel de stikstofopgave, het klimaat als de waterkwaliteit.
Hoe kunnen we borgen dat de doelen worden gehaald?
De doelen op bedrijfsniveau kunnen worden vertaald in emissierechten per bedrijf. Voor de boer betekent de introductie van deze emissierechten dat er een extra productiefactor bij komt: er zijn emissierechten nodig om te kunnen produceren. Dat kan als volgt gaan. Bij de start van het nieuwe beleid deelt de overheid emissies toe aan het bedrijf op basis van bijvoorbeeld de situatie in 2018, met daarbij de doelen die gehaald moeten worden binnen een afgesproken termijn. Een duurzaam bedrijf dat weinig uitstoot hoeft daarbij minder te verminderen dan een bedrijf dat veel uitstoot. Als de gewenste emissie zo laag ligt dat dit economisch niet haalbaar is, dan moet een bedrijf extra rechten aankopen van bedrijven die stoppen of extensiveren tot onder de norm. Omdat de emissies landelijk moeten dalen, kan bij elke transactie een deel van de emissierechten worden afgeroomd. Deze afromingsfactor kan per provincie variëren, afhankelijk van de opgave. Deze afroming is in feite een belasting, die ervoor zorgt dat bij elke transactie een deel van de rechten uit de markt verdwijnt. De overheid kan ook emissierechten opkopen om ze daarna te vernietigen.
Essentieel is dat de overheid borgt dat de doelen voor bovengenoemde KPI’s worden gehaald. Daarbij gaat het om het monitoren of maatregelen worden uitgevoerd, waaronder een Goede Landbouwpraktijk en instrumenten zoals een KringloopWijzer. Dit is nodig om aan te tonen dat de stikstofoverschotten en de emissies van ammoniak en broeikasgassen op het bedrijf daadwerkelijk verminderen. Als een boer bijvoorbeeld een verbeterde aanwendingstechniek van mest toepast, dan kan dit worden geborgd via inzet van gecertificeerde loonwerkers. Via berekende dan wel gemeten indicatoren kan zo aantoonbaar worden gezorgd voor minder emissies.
Wat is het juridische en economische plaatje bij de transitie en welk perspectief wordt boeren geboden?
Het realiseren van de opgaven vraagt grote aanpassingen en inspanningen van de agrarische sector. Dat heeft implicaties voor de omvang van de sector en voor het verdienmodel. Voor een vitale landbouw is het nodig het verdienmodel via verschillende lijnen te versterken: gerichte overheidsbetalingen voor groene diensten, grotere bijdragen vanuit ketens en consument, en een algemene bijdrage voor landschaps- en biodiversiteitsbeheer van de burger/belastingbetaler. In het transitieproces is het instrument van de landschapsgrond belangrijk om extensivering van de landbouw te faciliteren en onderhoud en beheer van het landschap te realiseren.
We stellen voor dat de provincies afspraken maken met individuele boeren hoe ze bovenstaande emissie-doelen gaan halen. Ook kunnen ze in gebiedsarrangementen spelregels vaststellen voor een Goede Landbouwpraktijk, zodat er zelfsturing komt in plaats van complexe regelgeving. In zo’n arrangement kunnen provincies ook meerjarige afspraken maken over boetes, kosten en baten. Uitgangspunt daarbij is dat alle functies van het boerenbedrijf, dus ook onderhoud van het landschap en het verhogen van de biodiversiteit, worden beloond. Vanuit dat kader kunnen boeren dan gaan rekenen of hun bedrijf met minder vee, hogere milieukosten, weidevogelbeheer en/of onderhoud van houtwallen nog een rendabele onderneming is. Soms is het antwoord: nee, vaker is het ja, vermoeden wij.
En de piekbelasters?
De invoering van emissierechten en het gebruik van landschapsgrond laat onverlet dat de overheid snel stikstofruimte moet creëren door piekbelasters op te kopen. Het budget voor extensivering en afwaardering van grond (17 miljard euro) lijkt veel, maar daarmee kan de overheid hooguit 200.000 hectare grond afwaarderen. Die omvang is gelijk aan de bufferzones rond natuurgebieden, zodat er geen geld overblijft voor de resterende opgaven. Bovendien kan met het huidige budget maximaal 15% van de ammoniak worden verlaagd via opkoopregelingen. De overige 35% moet dan alsnog worden gerealiseerd met management en innovatie.
We denken dat de overheid effectiever haar geld kan besteden. De overheid kan ook de komende 10 jaar de grond en/of emissierechten van alle stoppende boeren opkopen. Als de overheid de landbouwgrond en emissierechten van deze boeren opkoopt of afroomt, kan de landbouw via natuurlijk verloop de productie en de veestapel verminderen en zo de helft van de stikstofopgave (25%) realiseren. Met deze aankoop hebben de provincies dan meteen grond beschikbaar voor de extensivering van de veehouderij. Dit lijkt anno 2023 de meest kosteneffectieve manier om de transitie naar een duurzame landbouw te faciliteren.
