Minister Schouten van LNV heeft op dinsdag 11 juni een nadere toelichting gegeven op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (Afdeling) die betrekking heeft op de Programma Aanpak Stikstof. Een stevige uitspraak die per direct forse consequenties heeft voor individuele ondernemers, maar ook voor gemeenten, provincies en de Rijksoverheid op terrein van onder meer waterveiligheid en klimaat.
Minister Schouten wil samen met het kabinet, medeoverheden en andere maatschappelijke partners de precieze gevolgen van dit besluit van de Raad van State in beeld gaan brengen. Daarnaast wil zij oplossingen gaan zoeken en een nieuw toekomstbestendig stikstofaanpak gaan realiseren.
Juridische toelichting op de uitspraak
Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) voorzag in maatregelen voor natuurherstel in door stikstof overbelaste natuurgebieden die behoren tot het Europese Natura 2000-netwerk. Daarnaast voorzag de PAS ook in maatregelen voor vermindering van de stikstofdepositie op die gebieden. Binnen dit kader creëerde het programma ook ontwikkelingsruimte voor nieuwe activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Daaraan lag een passende beoordeling ten grondslag, die op grond van de Habitatrichtlijn verplicht is voor projecten die significant negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied kunnen hebben. Bij toestemmingverlening voor projecten werd daar een beroep op gedaan.
"Er gelden zware eisen voor de onderbouwing van het PAS"
De Afdeling stelde op 17 mei 2017 prejucidiële vragen1 aan het Europese Hof van Justitie over het PAS, omdat zij twijfelde of het programma wel voldeed aan de voorwaarden van de Europese Habitatrichtlijn. Het Hof deed uitspraak op 7 november 2018. Het Hof accepteert een systeem als dat van het PAS bij het toestaan van projecten. Het Hof geeft echter tegelijkertijd aan dat er zware eisen gelden voor de onderbouwing van het PAS en dat het aan de nationale rechter is om te toetsen of deze onderbouwing voldoet.
Natuurherstel voor aanvang schadelijke activiteit
De Afdeling heeft nu geoordeeld dat de beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet aan deze eisen voldoet. Op basis van het PAS werd vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden alvast toestemming gegeven voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor die gebieden. De Afdeling komt tot de conclusie dat in de passende beoordeling van het PAS de verwachte voordelen van maatregelen zijn meegenomen die volgens de maatstaf van het Hof niet vaststonden tijdens de beoordeling.
De verwachte positieve gevolgen van de maatregelen en autonome ontwikkelingen die worden meegenomen in de passende beoordeling, moeten dus voorafgaand aan de beoordeling al vaststaan. De Afdeling stelt dat de verwachte positieve effecten van de maatregelen de negatieve effecten van activiteiten niet kunnen verzachten. Een groot deel van de maatregelen van het programma is reeds noodzakelijk voor het voldoen aan de minimumvereisten van de Habitatrichtlijn voor het behoud en herstel van de natuurwaarden. Alleen als de gunstige staat van instandhouding al is vastgesteld, kan een maatregel worden ingezet om nieuwe activiteiten mogelijk te maken. Bovendien is met onvoldoende zekerheid te zeggen dat de maatregelen tijdig op elke locatie in de betrokken Natura 2000gebieden het gewenste positieve effect zullen hebben.
Verleende vergunningen
Dit betekent dat vergunningen en andere toestemmingsbesluiten niet konden worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS. Vergunningen op grond van het PAS waartegen beroep is ingediend zullen worden vernietigd. Lopende vergunningaanvragen en vergunningen waartegen bezwaar is ingediend, kunnen niet langer worden gebaseerd op het PAS. De uitspraak heeft geen gevolgen voor vergunningen die al onherroepelijk zijn en dus niet meer bij de rechter kunnen worden aangevochten.
Ingediende meldingen
Op grond van het PAS gold een vrijstelling van de vergunningplicht voor activiteiten onder de grens- of drempelwaarde of op een bepaalde afstand. Voor een deel van die activiteiten is een melding gedaan. In de uitspraak oordeelt de Afdeling dat deze waarden nooit rechtmatig zijn geweest, omdat de passende beoordeling niet in overeenstemming met de Habitatrichtlijn was. Als gevolg moet dus voor alle activiteiten die onder de vrijstelling zijn geregistreerd (ruim 3.300 stuks) alsnog een toestemmingsbesluit worden verleend.
Beweiden en bemesten vergunningplichtig
Naast de eerdergenoemde vragen heeft de Afdeling in mei 2017 ook prejudiciële vragen gesteld over de vrijstelling van de vergunningplicht voor beweiden en bemesten. Het Hof oordeelde dat een vrijstelling alleen mogelijk is als gevolgen voor de natuur op voorhand zijn uit te sluiten. Bij de uitspraak op 29 mei jl. oordeelde de Afdeling echter dat gevolgen voor de natuur niet op voorhand zijn uit te sluiten, zodat alsnog een vergunning nodig is voor het beweiden en bemesten.
"Een vergunning blijft nodig voor het beweiden en bemesten"
Daarnaast stelt de Afdeling dat een onlosmakelijk onderdeel van een activiteit niet los van de activiteit zelf vergund kan worden. Zo hoort het beweiden als onderdeel van de vergunningsaanvraag meegenomen te worden bij de vergunning voor een veehouderij als geheel. Beweiden is immers alleen aan de orde als ook sprake is van een veehouderij. Voor bemesten geldt dit niet. De Afdeling heeft al eerder gesteld dat dit geen onlosmakelijk onderdeel is van een veehouderij.
Hoe nu verder?
Afgelopen dinsdag 11 juni heeft minister Schouten tijdens een overleg met de minister van I&W en drie gedeputeerden namens de provincies besproken op welke manier men op de korte, middellange en lange termijn om willen gaan met de uitspraak. Besloten is een team van specialisten te laten werken aan oplossingsrichtingen voor de vraagstukken die de uitspraak met zich meebrengt.
Bron- en herstelmaatregelen
De uitspraak bevestigt het belang van bron- en herstelmaatregelen en stikstof- en natuurmonitoring. Daarom is besloten om door te gaan met de uitvoering van de bron- en natuurherstelmaatregelen en bovendien te zoeken naar extra bronmaatregelen in de diverse sectoren. Uit de uitspraak volgt dat bronmaatregelen vast moeten staan voordat ze mogen worden betrokken in een passende beoordeling.
Samen met de sectoren zal worden gezocht naar nieuwe bronmaatregelen die voldoende kunnen worden verankerd. Dergelijke maatregelen dragen bij aan het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen voor de natuur. De resulterende ammoniakreductie is tevens van belang om te voldoen aan de NEC-richtlijn en voor de gezondheidsdoelen uit het Schone Lucht Akkoord. Om zicht te houden op de resultaten blijft ook monitoring van belang.
Korte termijn
De komende weken gaan wij ons richten op het helder krijgen van de gevolgen van de uitspraak. Voor de verschillende initiatiefnemers en betrokken partijen moet zo snel mogelijk duidelijk worden waar ze aan toe zijn. De bevoegde gezagen zullen inventariseren welke projecten (waaronder MIRTprojecten) door deze uitspraak in de knel komen. Ook zal gewerkt worden aan een oplossing om op een praktische wijze invulling te geven aan de eisen van de Afdeling omtrent beweiden en bemesten. Daarnaast is het noodzakelijk om tot een oplossing te komen voor de activiteiten die in de afgelopen jaren via meldingen zijn geregistreerd. Voor deze vraagstukken zal minister Schouten samen met de betrokken overheden en in overleg met betrokken sectororganisaties een aanpak ontwikkelen.
Middellange termijn
Het is duidelijk dat het PAS niet meer gebruikt kan worden als passende beoordeling voor toestemmingsverlening. Dat wil niet zeggen dat alle vergunningverlening daarmee helemaal stil komt te liggen. Met een individuele passende beoordeling die voldoet aan de randvoorwaarden die de Afdeling schetst is dit wel mogelijk.
Als gevolg van de uitspraak geldt als voorwaarde bij toestemmingsverlening dat zodanige maatregelen moeten worden getroffen dat verzekerd is dat de stikstofdepositie op daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Dat kan door maatregelen verbonden aan de activiteit zelf (intern salderen), of – onder strikte voorwaarden – door saldering met de effecten van beëindiging of beperking van andere activiteiten (extern salderen). Individuele toestemmingsverlening is ook mogelijk op basis van een andere ecologische onderbouwing waaruit blijkt dat de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied niet worden aangetast, ondanks een toename van stikstofdepositie van het betreffende project. Het is aan het betreffende bevoegde gezag om hierover te oordelen. Hierbij is aandacht voor een eenduidige handelwijze tussen de bevoegde gezagen.
Wanneer uit een individuele passende beoordeling niet de vereiste zekerheid kan worden verkregen dat er geen sprake is van aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied, zal alleen toestemming kunnen worden verleend aan de hand van de ADC-toets. Een toestemming op basis van de ADC-toets kan alleen worden verleend indien wordt voldaan aan de volgende drie voorwaarden:
- er zijn geen alternatieve oplossingen (A)
- het project is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang (met inbegrip van redenen van sociale of economische aard) (D)
- en de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura-2000 bewaard blijft (C)
Het resultaat van de compensatie moet in beginsel bereikt zijn op het moment waarop het betrokken gebied schade van het project ondervindt. Minister Schouten geeft aan het van belang te vinden dat het Rijk en provincies afspraken maken over toestemmingsverlening op de korte en middellange termijn, om zo te voorkomen dat er een onevenwichtige situatie tussen economische sectoren of belangen ontstaat.
Lange termijn
Het blijft de ambitie om het stikstofoverschot aan te pakken. Het is een gezamenlijke uitdaging om de aanpak zo in te richten dat er recht wordt gedaan aan (bescherming van) de natuurkwaliteit in combinatie met perspectief voor economische ontwikkeling en behapbare administratieve lasten. Daarbij is het streven om middels een quick scan te verkennen of het mogelijk is om te komen tot een integrale aanpak voor het terugdringen van schadelijke emissies.
Bij het vormgeven van deze aanpak zal minister Schouten haar bestuurlijke partners nadrukkelijk betrekken, zo gaf ze aan. Bovendien wil ze graag met de Eerste Kamer en met de Europese Commissie over de invulling van het toekomstig stikstofbeleid doorpraten. Ook wil ze maatschappelijke partijen betrekken bij de gedachtevorming over de mogelijkheden van zo’n nieuwe aanpak. Hierbij zal de minister de ammoniakdialoog die zij onder leiding van het Rathenau Instituut heeft gevoerd in acht nemen.
Tot slot
De Afdeling heeft een stevige uitspraak gedaan. Een onvermijdelijke consequentie van de uitspraak is dat de mogelijkheden om toestemming te krijgen voor toekomstige activiteiten die stikstofuitstoot veroorzaken aanzienlijk kleiner zal zijn dan tot nu toe. Dat heeft effect op alle initiatiefnemers in alle sectoren en door heel Nederland.
Tegelijkertijd is het ook belangrijk om maatschappelijke en economische ontwikkelingen mogelijk te maken. In veel gevallen gaat dit (voorlopig) niet zonder uitstoot van stikstof. Dat geldt onder andere voor infrastructurele projecten, woningbouw, stedelijke ontwikkeling, ontwikkelingen in het landelijk gebied en de energietransitie.
De uitspraak van de Afdeling vormt een prikkel om stikstofemissies via innovatie te beperken. Tegelijkertijd zal innovatie alleen onvoldoende zijn om de grote opgave die voor ons ligt in te vullen. De uitspraak noopt tot een fundamentele herbezinning op hoe we met de schaarse stikstofruimte in ons land om willen gaan, hoe we de bestaande stikstofdepositie effectief kunnen terugdringen en hoe we in dit verband natuur wegen ten opzichte van andere maatschappelijke en economische functies.
Minister Schouten heeft aangegeven de regie op haar te nemen om samen met de andere overheden en in dialoog met de Eerste Kamer en andere betrokkenen tot zo’n aanpak te komen.
1 Rechtsvraag van een rechter aan het hoger gerecht, onder meer over hoe de Europese regelgeving uitgelegd wordt.
