In het voorjaar van 2020 presenteerde het kabinet de ‘structurele aanpak stikstof’, een mogelijke oplossing voor de stikstofcrisis. Deze structurele aanpak is van invloed op het bestaande natuurbeleid in Nederland. Onderzoek door Wageningen Environmental Research laat zien dat onder meer een gedeeltelijke recentralisatie van het natuurbeleid en een toenemende focus op Natura 2000-doelen binnen het natuurbeleid het gevolg kunnen zijn.
Het huidige stikstofbeleid is in de kern natuurbeleid, dat gericht is op het herstellen van kwetsbare natuurgebieden. Hieraan wordt in het Nederlandse natuurbeleid al decennialang gewerkt. In het rapport ‘De gevolgen van de stikstofaanpak voor het natuurbeleid’ zijn de mogelijke gevolgen van de structurele aanpak stikstof voor het bestaande natuurbeleid in beeld gebracht. Er is gekeken naar de manieren waarop de aanpak van stikstof op nationaal en provinciaal niveau is uitgewerkt. Ook zijn de gevolgen voor de bestuurlijke verhoudingen tussen Rijk en provincies en de uitvoering in gebiedsprocessen geanalyseerd.
Drie sporen
Het kabinet heeft drie sporen benoemd voor de uitwerking van de structurele aanpak stikstof.
Spoor 1, Stikstofreductie, legt sterk de nadruk op centrale aansturing. Dit gebeurt via subsidieregelingen voor het stoppen of omvormen van landbouwbedrijven. Provincies zien deze centrale aanpak niet als een recentralisatie, omdat het stikstofbronbeleid altijd al een rijkstaak was.
In spoor 2, Programma Natuur, ligt de nadruk op een vorm tussen centrale en decentrale aansturing, waarin de provincie in feite als uitvoerder van Rijksbeleid functioneert. Dit is een recentralisatie, omdat het Rijk kiest voor meer centrale aansturing. Provincies hebben begrip voor deze ontwikkeling, omdat hun beleidsvrijheid rondom de Natura 2000-gebieden door EU-verplichtingen toch al beperkt was. Daarnaast hebben ze relatief veel vrijheid om zelf maatregelen in te dienen. Provincies hebben vooral zorgen over mogelijk extra verantwoordings- en evaluatieverplichtingen richting het Rijk; die niet aansluiten bij de afspraken uit het Natuurpact.
De uitwerking van spoor 3, Natuurinclusieve ruimtelijke inrichting, is nog niet ver genoeg om uitspraken te doen over de mogelijke gevolgen voor de bestuurlijke verhoudingen.
Focus op stikstof gevoelige Natura 2000-gebieden
De maatregelen uit de structurele aanpak stikstof hebben gevolgen voor de verhoudingen tussen Rijk en provincies in het natuurbeleid. Vanaf 2013 is met het Natuurpact het natuurbeleid vrijwel volledig gedecentraliseerd naar provincies en daar komt met het Programma Natuur (spoor 2) nu verandering in. De structurele aanpak stikstof heeft echter alleen betrekking op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden en hun omgeving. Het risico hiervan is dat er minder aandacht komt voor natuurherstel in andere natuurgebieden.
Natuurherstelmaatregelen
Bij de uitvoering van de extra natuurherstelmaatregelen zal het steeds meer gaan om maatregelen rondom de Natura 2000-gebieden, zoals het inrichten van overgangszones (op landbouwgrond) en hydrologische maatregelen. Dit laatste kan vernatting van omliggende gebieden tot gevolg hebben.
Provincies zien mogelijkheden om de overgangszones rondom de Natura 2000-gebieden natuurvriendelijker in te richten. Het realiseren van deze overgangszones kan worden versterkt indien het ook mogelijk is om ook de stikstofreductiemaatregelen (spoor 1) flexibeler en gebiedsgericht in te zetten en combinaties te maken met andere beleidsopgaven zoals water en klimaat. De tijdsdruk om de stikstofreductie en het natuurherstel snel uit te voeren, staat op gespannen voet met deze integrale aanpak. Een meer integrale gebiedsgerichte aanpak vraagt immers om veel overleg op gebiedsniveau en afstemming van sectoraal beleid.
Uitvoerbaarheid in gebiedsprocessen
De structurele aanpak stikstof heeft grote gevolgen voor de bestaande gebiedsgerichte uitvoering van het natuurbeleid door provincies. Het Rijk zet in de structurele aanpak stikstof vooral in op sectorale en vrijwillige maatregelen. Provincies lijken meer te kiezen voor integrale gebiedsprocessen. In sommige gevallen overwegen ze ook om dwingend instrumentarium zoals wettelijke herverkaveling en onteigening te gebruiken. Een aantal provincies zet nu voor grondverwerving rondom Natura 2000-gebieden al in op wettelijke schadeloosstelling en in het uiterste geval onteigening.
Inmiddels heeft het nieuwe kabinet in het coalitieakkoord aangegeven verder in te zetten op een integrale gebiedsgerichte aanpak van het landelijk gebied.
Bron: WUR
