Internationaal is afgesproken dat in 2030 dertig procent van het land- en wateroppervlak op aarde beschermd natuurgebied moet zijn. De bescherming van deze gebieden is een belangrijk middel om de achteruitgang van de biodiversiteit te stoppen. Biodiversiteitsverlies is een van de meest complexe vraagstukken van deze tijd, maar het besef lijkt nu doorgedrongen dat maatregelen om het verlies te stoppen geen uitstel meer dulden. Hoe ver zijn we in Nederland met het aanwijzen van beschermd natuurgebied, wat betekent deze bescherming en hoe breiden we dit aandeel beschermde gebieden uit?
Op de VN-top over biodiversiteit in december 2022 spraken landen af dat in 2030 zeker 30 procent van al het land en water op aarde beschermd gebied moet zijn. De Europese Unie heeft deze afspraak overgenomen in haar Biodiversiteitsstrategie: in 2030 moet 30 procent van het totale EU-oppervlak beschermd gebied zijn. Nederland moet daar een billijke bijdrage aan leveren.
‘Al sinds 1990 werkt Nederland aan een belangrijke uitbreiding van de oppervlakte beschermde natuurgebieden’, vertelt ecoloog Marlies Sanders van Wageningen Environmental Research. ‘Toen werd namelijk begonnen met de aanleg van een Ecologische Hoofdstructuur, tegenwoordig Natuurnetwerk Nederland (NNN) geheten. Dat is een samenhangend netwerk van bestaande en nieuw te ontwikkelen grotere natuurgebieden. Het NNN is erop gericht om de biodiversiteit in Nederland te behouden, te herstellen en te ontwikkelen.’
Biodiversiteit
Biodiversiteit is de verscheidenheid aan leven. Het omvat alle soorten planten, dieren en micro-organismen, maar ook de enorme genetische variatie binnen die soorten en de variatie aan ecosystemen waarvan ze deel uitmaken, van weiland tot wetland, van rivier tot estuarium en van bos tot woonwijk.
Het realiseren en beheren van het NNN is nog altijd één van de belangrijkste pijlers van het Nederlandse natuurbeleid. Sinds 1990 is er ruim 117.000 hectare grond verworven en bijna 97.000 hectare ingericht als nieuwe natuur om bestaande natuurgebieden te vergroten en met elkaar te verbinden tot een netwerk. Overigens is het NNN nog niet klaar. In 2022 moest er nog 34.000 hectare als nieuwe natuur ingericht worden voor 2027.
Nederland is inmiddels een heel eind op weg met het aanwijzen van beschermd natuurgebied. In 2021 was het aandeel wettelijk beschermde Natura 2000-gebieden circa 15 procent van het areaal land en binnenwateren (inclusief IJsselmeer); met de NNN-gebieden erbij was dit aandeel bijna 25 procent. Na realisatie van het NNN in 2027 is in Nederland zo’n 26 procent van het oppervlak land en binnenwater beschermd natuurgebied. Op zee is het doel ten aanzien van 30 procent beschermd gebied in 2030 nu al ruim gehaald. Het Natura 2000-netwerk en de Kaderrichtlijn Marien-gebieden (die deels met Natura 2000-gebieden overlappen) vormen samen op dit moment ruim 32 procent van het zeeoppervlak.
Het doel voor 30% meer beschermd natuurgebied
Om ook het doel van 30 procent beschermd natuurgebied van het oppervlak land en binnenwater te halen, zal er nog ongeveer 150.000 hectare bij moeten komen. Dat hoeft geen Natura 2000-gebied of NNN te zijn. De VN en de EU geven aan dat ook de zogenoemde ‘Other Effective area-based Conservation Measures’ (OECM’s) in aanmerking komen, mits:
- er sprake is van een geografisch begrensd gebied.
- er contracten of overeenkomsten zijn gesloten over op lange termijn te bereiken resultaten.
- er natuurdoelen zijn vastgesteld (of andere doelen die de natuur/biodiversiteit ten goede komen) en maatregelen zijn genomen om deze doelen te realiseren.
- er sprake is van effectief beheer en monitoring.
Natuurgebieden buiten het NNN zouden in aanmerking kunnen komen als OECM. Op dit moment voldoen deze gebieden nog niet aan de criteria daarvoor, maar door het sluiten van langjarige contracten zouden ze hier in de toekomst wel voor in aanmerking kunnen komen. Het is echter nog onduidelijk wat de billijke bijdrage van Nederland aan de Europese doelstelling van 30 procent beschermd gebied zal zijn.
Verschillende mate van bescherming
Los van de vraag hoe het met het oppervlak van de beschermde gebieden staat, is het de vraag in hoeverre ze nou écht beschermd zijn. In Nederland hebben we te maken met twee soorten beschermingsregimes. Gebieden kunnen planologisch beschermd zijn, of ze kunnen van EU-wege beschermd zijn (zie kader). De gebieden uit het NNN vallen onder een planologisch beschermingsregime, ook wel een ‘nee, tenzij-regime’ genoemd. Dat betekent dat de zogenoemde wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied, zoals de planten en diersoorten die er leven, maar ook de bodem- en watercondities, niet significant mogen worden aangetast. Tenzij er geen alternatieven zijn, er sprake is van een groot openbaar belang en er compensatie plaatsvindt. Wanneer er bijvoorbeeld leefgebied van een diersoort wordt aangetast, moet een zelfde leefgebied elders worden ontwikkeld.
Daar waar sprake is van Natura 2000-gebied, geldt een wettelijke bescherming op grond van Europese richtlijnen. In die gebieden is het verboden om zonder vergunning van de provincie een project op te zetten dat negatieve gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (afzonderlijk, of in combinatie met andere projecten). Zo mogen veehouderijbedrijven vlakbij een Natura 2000-gebied niet te veel ammoniak uitstoten. Deze bescherming kan niet door nationaal recht worden overruled.
Natuurnetwerk Nederland (NNN)
Een samenhangend netwerk van bestaande en nieuw te ontwikkelen grotere natuurgebieden, bedoeld om de biodiversiteit in Nederland te behouden, te herstellen en te ontwikkelen. De gebieden zijn planologisch beschermd. Dat wil zeggen dat de bescherming door nieuwe nationale wetgeving kan worden veranderd of opgeheven.
Natura 2000
Een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden. Het gaat in Nederland om 162 gebieden, die worden beschermd op grond van de Vogelrichtlijn (1979) en de Habitatrichtlijn (1992). Deze gebieden liggen meestal ook in het NNN, en zijn op grond van Europese wetgeving beschermd. Deze bescherming kan niet door nationaal recht worden veranderd of afgezwakt.
In de nieuwe Omgevingswet, die volgens de jongste plannen op 1 januari 2024 ingaat, zal het ‘nee, tenzij-regime’ voor het NNN waarschijnlijk veranderen. ‘Provincies krijgen dan meer vrijheid om het beschermingsregime zelf vast te stellen,’ voorziet rechtswetenschapper Fred Kistenkas van Wageningen Environmental Research. ‘Dat kan ook betekenen dat elke provincie het anders gaat doen, en dat het beschermingsregime iedere vier jaar na politieke wisselingen in het provinciebestuur wordt aangepast.’
Provincies zetten verschillende strategieën in voor uitbreiding NNN
Sinds het tekenen van het Natuurpact in 2013 zijn de provincies verantwoordelijk voor de uitvoering van het NNN op het land. Het wordt nog wel een hele klus om het NNN tijdig in 2027 af te ronden, en zeker om daar in 2030 nog eens 150.000 hectare natuurgebied aan toe te voegen. Het tempo ligt daar tot nu toe te laag voor.
‘De provincies hanteren grofweg twee strategieën voor het vergroten van het NNN,’ zegt bestuurskundige Wiebren Kuindersma van Wageningen Environmental Research. ‘De eerste is grondverwerving. Dit betekent dat de overheid of een toekomstige natuurbeheerder landbouwgrond koopt en omvormt tot natuur. De tweede strategie is zelfrealisatie. Dan is het de huidige grondeigenaar die de grond van landbouwgrond tot natuurgebied omvormt.’
Tot de eeuwwisseling lag de nadruk op het opkopen van landbouwgrond door de Rijksoverheid (Dienst Landelijk Gebied). Meestal vonden deze aankopen vrijwillig plaats in grotere ruilverkavelingen, of tijdens landinrichtingsprocessen waarin ook veel grond werd geruild. Op deze manier konden nieuwe natuurgebieden worden ontwikkeld, terwijl de landbouwbedrijven die overbleven de kans kregen om zich verder te ontwikkelen. Het blijkt intussen echter steeds lastiger te worden om de laatste hectaren voor het NNN aan te kopen.
Zelfrealisatie gaat minder
Ook zelfrealisatie gaat minder hard dan gehoopt. Het is een strategie die al rond de eeuwwisseling opkwam. De belangstelling van landbouwbedrijven voor zelfrealisatie blijkt echter niet groot. Ze zien geen mogelijkheden om van intensieve landbouw de stap te zetten naar meer extensieve landbouw in combinatie met natuurbeheer. Bijvoorbeeld doordat ze gebonden zijn aan bestaande investeringen in stallen en machines, of door bestaande verplichtingen met hypotheekverstrekkers en afnemers.
De landbouwbedrijven die wel kiezen voor zelfrealisatie zijn meestal onderdeel van landgoederen. Of ze hebben de stap al gezet naar biologische landbouw of alternatieve verdienmodellen, zoals voedselbossen of het houden van waterbuffels.
Het is mogelijk om zelfrealisatie interessanter te maken voor landbouwbedrijven. Zo kan een meer natuurinclusieve bedrijfsvoering aantrekkelijker worden door vergoedingen, of met gunstige pachtconstructies. Ook zou je het voor boeren die wel willen omschakelen, maar niet op een plek zitten waar je het NNN wilt uitbreiden, aantrekkelijk kunnen maken om hun bedrijf te verplaatsen naar een plek nabij het NNN. En boeren die er wel dichtbij zitten, maar niet willen omschakelen, kunnen aanbieden om zich te verplaatsen naar een landbouwgebied wat niet in de buurt van het NNN ligt.
Tegelijkertijd is ook duidelijk geworden dat zelfrealisatie voor een deel van het NNN geen optie is. Soms passen de natuurdoelen, zoals moerassen of bos, niet bij zelfs heel extensieve vormen van landbouw. En soms zijn er simpelweg geen boeren te vinden die willen omschakelen. In deze gebieden zal het uiteindelijk nodig zijn om toch te kiezen voor grondverwerving, en vervolgens overdracht aan een natuurbeheerder.
Grondverwerving vlottrekken door onteigening
Om de effectiviteit van grondverwerving voor uitbreiding van het NNN te verbeteren, kunnen provincies ervoor kiezen om dwingende instrumenten, zoals onteigening of wettelijke herverkaveling in te zetten. Dan moeten er wel voldoende middelen beschikbaar zijn om de volledige schadeloosstelling te betalen. Ook moeten provincies rekening houden met langdurige juridische procedures.
De laatste jaren heeft een aantal provincies (met name Overijssel, Noord-Holland, Zuid-Holland en Noord-Brabant) het decennialange taboe op onteigening bij grondverwerving doorbroken. Daarbij is onteigening overigens het sluitstuk van een jarenlang proces, waarin de provincie eerst probeert om op vrijwillige basis de grond aan te kopen en afspraken te maken over zelfrealisatie. Als dat niet lukt, volgt de gang naar de rechter en kan daadwerkelijke onteigening volgen. Provincies passen deze strategie vooral toe in gebieden met internationale natuuropgaven en verplichtingen, zoals Natura 2000 of de Europese Kaderrichtlijn Water.
Hoewel onteigening vaak veel weerstand oproept in de landbouwsector, heeft het ook voordelen voor bestaande grondeigenaren. De inzet van onteigening betekent dat de provincie grondeigenaren volledige schadeloosstelling kan betalen. Vaak verkopen grondeigenaren hierdoor al hun grond aan de provincie voordat de daadwerkelijke juridische onteigeningsprocedure is opgestart. In praktijk betekent dit dat de overheid bij onteigening tot 30-40% meer voor de grond betaalt dan bij volledig vrijwillige grondverwerving, omdat bij vrijwillige verwerving vanwege Europese staatssteunregels alleen de marktprijs voor agrarische grond mag worden betaald.
Begin 2020 was er in 37 gebieden sprake van (de voorbereiding van) onteigening ten behoeve van het NNN. Het gaat daarbij om 2.300 tot 4.200 hectare nieuw natuurgebied. Dat was destijds ongeveer 5-10 procent van de nog te realiseren oppervlakte voor het NNN.
Beschermd natuurgebied als middel tegen biodiversiteitsverlies
De vraag is of met 30 procent beschermde natuurgebieden, ook de achteruitgang van biodiversiteit stopt. Het oppervlak beschermd natuurgebied zegt immers nog niets over de kwaliteit van die natuur. In Nederland blijkt dat juist de kwaliteit in natuurgebieden een probleem vormt bij het beschermen van de biodiversiteit. Zo kampen veel natuurgebieden met een te hoge stikstofdepositie of een tekort aan water.
Ook zal de toename van natuurgebieden niet veel bijdragen aan de bescherming van de biodiversiteit in het agrarische gebied. Daarvoor moet de oplossing in het agrarische gebied zelf gezocht worden, wat vervolgens wel weer een positieve uitwerking zal hebben op de kwaliteit in natuurgebieden.
Hoeveel ruimte er precies nodig zal zijn voor effectieve bescherming, is moeilijk te bepalen. ‘Ik durf te stellen dat die 150.000 hectare een goede indicatie is voor de soorten die in natuurgebieden voorkomen,’ zegt ecoloog Rogier Pouwels van Wageningen Environmental Research. ‘Die oppervlakte mag dan niet willekeurig over Nederland worden verdeeld. Die hectares moeten daar komen te liggen, waar ze helpen om bepaalde knelpunten op te lossen. Bijvoorbeeld door ze aan te sluiten bij bestaande natuurgebieden, om te kunnen garanderen dat deze kwetsbare natuur in de toekomst tegen een stootje kan.’
