Sinds de Tweede Wereldoorlog heeft landbouw in Nederland een ongekende ontwikkeling doorgemaakt. Met het motto 'nooit meer honger' wat na de oolog gold en in het licht van de mondialisering is de Nederlandse landbouw getransformeerd tot een hoogproductieve, kennisintensieve, internationaal concurrerende en economisch zeer efficiënte sector. De Nederlandse agrarische sector, een sector van wereldfaam. Wat echter niet veranderd is, is de dominante ontwikkelrichting van de Nederlandse landbouw. Het inkomen staat onder druk, milieudoelen die niet worden behaald, incidenten die aan de orde van de dag staan en een samenleving die steeds vaker andere verwachtingen van de landbouw lijkt te hebben.
Padafhankelijkheid van de landbouw
Een van de eerste zaken die opvalt wanneer men de ontwikkelingen probeert te begrijpen, is de diversiteit binnen de landbouw. Eigenlijk bestaat 'de landbouw' niet meer. Er zijn hierbinnen grote verschillen tussen de zogeheten bedrijfstakken (de typen landbouw). De glastuinbouw produceert gewassen, vaak met een gedifferentieerd karakter, voor directe consumptie. Deze bedrijfstak neemt grofweg twee derde van de toegevoegde waarde van de keten voor zijn rekening. Dat aandeel toegevoegde waarde is kleiner voor de grondgebonden en intensieve veehouderij, die veelal een veel homogenere grondstof aan de verwerkende zuivel- of vleesindustrie leveren. Een intensieve varkenshouderij heeft amper mogelijkheden om het inkomen op te schroeven door zich te onderscheiden met een gedifferentieerd product.
Verdere kostprijsreductie door schaalvergroting en intensivering is voor dergelijke bedrijfstakken vaak de enige ontwikkelstrategie. Ook verschillen de bedrijfstakken in de druk die ze op de leefomgeving uitoefenen of in de milieugrenzen waartegen zij aanlopen. Waar in de ene tak het pesticidegebruik speelt, draait het in de andere om mestproductie. Binnen de bedrijfstakken verschillen ook de bedrijfsstijlen van boeren. Sommige bedrijfsstijlen bieden meer buffercapaciteit om veranderingen op te vangen of in gang te zetten dan andere. Een diverse landbouw vergt dan ook een gedifferentieerde beoordeling, en een gedifferentieerde benadering om hem van richting te doen veranderen.
Ondanks het diverse karakter van de landbouw, laten cijfers over toenemende specialisering, schaalvergroting, investeringen en schulden een gedeelde ‘koersvaste’ ontwikkelrichting zien (figuur 1). Met uitzondering van delen van de glastuinbouw en sierteelt produceren de meeste boeren homogene producten, met een relatief geringe toegevoegde waarde per kilo product, die zij hoofdzakelijk via andere schakels in de keten exporteren. De koersvastheid wordt voor een groot deel bepaald door de beperkte bewegingsruimte voor veel boeren om een alternatief businessmodel te beginnen. Door toenemende schulden moet er meer worden terugverdiend, wat hogere eisen stelt aan het verdienvermogen van een boerenbedrijf. Specialisering heeft bovendien de afhankelijkheid van andere (gespecialiseerde) partijen vergroot.
Bij een kostenefficiënte productie van bulkgoederen hoort bijvoorbeeld specifiek veevoer, een hoogtechnologische melkrobot, of technologie die de lucht in de stallen zuivert. Hierdoor is de gespecialiseerde boer sterker afhankelijk geraakt van gespecialiseerde voerleveranciers en specifieke technologiebedrijven. Zonder leveranciers, afnemers, financiers, adviseurs, loonwerkers, en specialistische kennis is het veelal onmogelijk mee te komen op de internationale markten waar de meeste boeren direct of indirect voor produceren. Via deze ontwikkelrichting zijn ontegenzeggelijk grote efficiëntiewinsten geboekt. De productie is opgeschroefd, terwijl de kosten en de milieudruk per eenheid product zijn gedaald. Boereninkomens profiteren echter maar beperkt van die efficiëntiewinst en blijven in grote delen van de landbouw onder druk staan (figuur 2).
De afhankelijkheden die boeren beperken in hun bewegingsruimte komen niet uit de lucht vallen; ze komen voort uit individuele keuzes. Een boer kiest ervoor om naar de bank te gaan voor een lening om te investeren in grotere stallen. Voor veel boeren is een groot deel van die keuzes echter steeds onvermijdelijker geworden. Deze onvermijdelijkheid komt voort uit de opeenstapeling van eerdere keuzes, zowel van de boer als van de partijen daaromheen. Naast de afhankelijkheden die veel boeren hoe dan ook beperken in hun keuzes, maken keuzes uit het verleden de landbouwontwikkeling ook padafhankelijk. Door padafhankelijkheid is doorgaan op de reeds ingeslagen voor boeren, maar ook voor banken, leveranciers en afnemers, vaak aantrekkelijker dan een andere weg inslaan. De keuzes uit het verleden voor bijvoorbeeld investeringen in specifieke technologie, maken alternatieve ontwikkelrichtingen duur en risicovol. Soms is er door schulden en contracten nauwelijks een alternatief.
De consequentie van padafhankelijkheid is dat de bewegingsruimte om zonder hoge kosten en grote onzekerheden iets anders te gaan doen gaandeweg het ontwikkeltraject verkleint. Als een melkveehouder bijvoorbeeld heeft geïnvesteerd in een stal voor 300 koeien, dan zal de aanvraag van een nieuwe lening in lijn moeten liggen met het eerder gekozen verdienmodel van 300 koeien. Zeker als hypotheken en leverancierscontracten of dure technologie – of andere zogenoemde geformaliseerde of gematerialiseerde afhankelijkheden –in het spel zijn, of wanneer alternatieve ontwikkelpaden bijvoorbeeld om nieuwe gespecialiseerde kennis vragen, is de bewegingsruimte om van het eerder gekozen pad af te wijken beperkt.
Bovendien kan padafhankelijkheid bij dalende prijzen of krimpende markten het doorgaan op de ingeslagen weg juist stimuleren. Als de melkprijzen dalen, ligt het voor een gespecialiseerde melkveehouder met 300 koeien voor de hand juist méér melk te produceren, of efficiënter te produceren om zijn of haar inkomen op peil te houden. Gegeven de reeds gedane investeringen die horen bij zijn of haar specialisering, zal een fundamentele koerswijziging suboptimaal zijn. De keuze om bijvoorbeeld extensiever te gaan boeren met Jersey-koeien of de melk op de eigen boerderij te verwerken tot een hoogwaardiger product als kaas, vergt nieuwe investeringen, terwijl de oude investeringen versneld zullen moeten worden afgeschreven.
Gemeenschappelijk landbouwbeleid: minder hokjesgericht dan gedacht
Een veelgehoorde opvatting is dat het karakter van de Nederlandse landbouw vooral een product is van ‘Europa’. De opvatting dat landbouwbeleid tegenwoordig uitsluitend een Brusselse zaak zou zijn, verdient echter nuancering. Ondanks het evidente belang van het Europese landbouw-, mededingings- en milieubeleid, wordt met deze opvatting over het hoofd gezien dat ‘Brussel’ ook bewegingsruimte biedt en er ook op nationaal en regionaal niveau keuzes (dienen te) worden gemaakt. Drie argumenten onderstrepen deze nuancering. Ten eerste neemt het relatieve belang van directe inkomensondersteuning af en biedt het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid in toenemende mate ruimte voor nadere nationale beleidsinvulling.
Ten tweede is het beleid dat op landbouwontwikkeling is gericht voor een groot deel een nationale of zelfs decentrale aangelegenheid gebleven, zoals het te voeren beleid op het terrein van grondbestemmingen, agrarisch onderwijs, belastingen, arbozorg of sociale zekerheid.
Ten derde spelen nationale en regionale overheden een steeds belangrijker rol via keuzes in de ruimtelijke ordening of in de invulling van de via het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid gefinancierde plattelandsontwikkelingsprogramma’s. Tegelijk is de invloed van overheden om te sturen ook begrensd, en zal beleidsinzet altijd het simultaan schaken op meerdere niveaus zijn. Boeren opereren in internationale markten en overheidssturing moet rekening houden met internationale afspraken.
Sturing
Onder druk van een meer liberale sturingsfilosofie bij de overheid is actieve sturing op de ontwikkelingen in de landbouw sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw steeds verder losgelaten. Tegelijk werden het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en de Europese afspraken over het milieu- en mededingingsbeleid belangrijke kaders. Deze twee ontwikkelingen hebben het karakter van collectieve sturing in de landbouw veranderd. Zo zijn belangrijke onderdelen van het publieke instrumentarium waarmee de overheid actief kon sturen op publieke waarden in de landbouw in de afgelopen decennia verdwenen. Tegelijkertijd kreeg het private initiatief meer invloed op het boerenbedrijf, bijvoorbeeld via ketensturing. Landbouwontwikkeling is daarmee steeds minder een politieke ambitie geworden: gekozen is voor meer zelfsturing door de sector, terwijl de overheid de randvoorwaarden zou bepalen.
Het politieke debat is zich hoofdzakelijk gaan richten op incidenten, specifieke beleidsinstrumenten of op de toepassing van de regels. Een fundamenteel politiek debat over welke waarden in de landbouw centraal moeten staan of juist niet, tegen welke prijs, wordt beperkt gevoerd. Een eenduidige toekomstvisie, of spreekwoordelijke ‘stip op de horizon’ ontbreekt binnen het overheidsbeleid. Bijgevolg worden incidenten, wensen, maar ook structurele problemen rondom doelbereik al jaren opgelost via ‘fijnregulering’ van bestaande regelgeving en uitzonderingsbepalingen.
Het Nederlandse publieke landbouwbeleid is daarmee in een politieke ‘onderhoudssfeer’ terechtgekomen. Regels worden bijgesteld, een innovatie wordt financieel gesteund of een onderdeel van de sector gecompenseerd, zonder de kerndoelen van het beleid daarvoor bij te stellen.
Landbouwbeleid in de ‘onderhoudssfeer’ heeft echter twee gevolgen. Allereerst is het landbouwbeleid complex geworden, met hoge uitvoeringskosten. Ten tweede is dat beleid meervoudig geworden, omdat telkens wordt geprobeerd om aan nieuwe waarden tegemoet te komen. Waarden die soms op gespannen voet met elkaar staan. Zo wordt een economisch vitale, op de export gerichte landbouw wenselijk geacht, maar ook een landbouw die het milieu spaart. Om die waarden te dienen, beweegt de landbouw zich, in samenwerking met de regulerende overheid, steeds meer richting de randen van wat binnen de (milieu)normen mogelijk is. En waar de randen worden opgezocht, wordt daar in de praktijk van alledag nu eenmaal vaker overheen gegaan. De overheid treedt hierbij vooral op als regulator, maar soms ook als ‘pechhulp’ wanneer een bedrijfstak acuut klem zit. Beleid in de ‘onderhoudssfeer’ blijkt niet goed in staat structurele problemen op te lossen. Het maakt het bovendien lastig om (delen van) de landbouw van koers te doen veranderen
Private sturingscapaciteit verschilt per bedrijfstak
De capaciteit voor zelfsturing in landbouwsector wisselt per bedrijfstak. In het algemeen zijn de mogelijkheden van sectorale belangenbehartigers om afspraken te maken afgenomen. Specialisering van boeren heeft ‘het’ boerenbelang minder eenduidig gemaakt, de boerenorganisatie is versplinterd en de organisaties zijn verdeeld geraakt. De onenigheid onder boerenorganisaties over de afschaffing van het melkquotum is hiervan een illustratie. Toch zijn sommige bedrijfstakken door het maken van onderlinge afspraken beter in staat via sturing veranderingen teweeg te brengen dan andere bedrijfstakken.
Veel van deze verschillen in sturingscapaciteit worden bepaald door de mate van wederzijdse afhankelijkheid tussen de actoren in de bedrijfstak. Het kan daarbij gaan om gedeelde hulpbronnen, zoals een collectief imago, een merknaam of subsidies, maar ook om ontstane, specifieke organisatiestructuren in een bedrijfstak. Waar coöperatie FrieslandCampina voor de melkveehouderij bijvoorbeeld een belangrijke rol kan spelen in coördinatieproblemen, kan vleesverwerker Vion dat bijvoorbeeld voor de varkenshouderij veel minder doen. De structuur van de organisaties, hun relatie tot de boeren en hun marktpositie lopen uiteen. Ook schuilt het verschil in de aan- of afwezigheid van een privaat of publiek-privaat sturingsinstrumentarium om richting te geven, zoals sectorfondsen of professionele capaciteit voor monitoring en voorlichting. Mede door de aard van Europese spelregels om subsidiegeld te kunnen besteden, is er in de glastuinbouw een uitgebreide samenwerking tussen sector en overheid ontstaan. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de varkenshouderij, waar dergelijke instrumenten ontbreken.
Het succes van dit soort sturing wordt dus grotendeels bepaald door de mate waarin partijen elkaar nodig hebben en elkaar bovendien vinden in gedeelde belangen. Een voorbeeld is het veiligstellen van een sectorimago, zoals bij de melkveehouderij door weidemelk te stimuleren. Goed georganiseerde private partijen zijn daarbij eerder in staat milieu-, natuur-, of dierenwelzijnswinsten te boeken. Als publieke en private waarden gelijk opgaan, zijn private partijen beter in staat publieke waarden te realiseren.
De constatering dat de sturingscapaciteit wisselt en op onderdelen is afgenomen, wil niet zeggen dat de huidige landbouwontwikkeling geen gewenste politieke keuze kan zijn. De huidige koers van intensivering en schaalvergroting door verdergaande technologische ontwikkeling is immers in de periode na de oorlog bewust ingezet. Doorgaan op het huidige pad kán een bewuste politieke keuze zijn. Het zal verbeteringen en incrementele innovaties opleveren, maar zal ook het complexe en kostbare systeem van fijnregulering in stand houden, terwijl de inkomens van boeren onder druk blijven staan en doelen niet worden gehaald. Technologische ontwikkelingen maken efficiënter produceren mogelijk, maar veranderen niet de dominante ontwikkeltrend geënt op grootschalige exportgerichte productie en kostprijsreductie. Strenger handhaven laat de structurele oorzaken onberoerd die ervoor zorgen dat boeren de ruimte (moeten) blijven opzoeken. Als de huidige ontwikkelrichting een politieke keuze is, dan zullen deze gevolgen moeten worden geaccepteerd als negatieve neveneffecten. De samenleving zal daar andere waarden tegenover blijven stellen, en daarmee de legitimiteit van de huidige ontwikkelrichting in twijfel blijven trekken.
Bron: PBL (2018), Naar een wenkend perspectief voor de Nederlandse landbouw. Voorwaarden voor verandering. Den Haag: PBL Planbureau voor de Leefomgeving
